Hasonlóan számos honfitársamhoz egy észszerű határig támogatandónak tartom az európai eszmeiséget, különösen abban a formában, ahogy az alapító atyák azt megálmodták. Ez a bizalom azonban már messze nem töretlen, ha az európai uniós intézményrendszerről van szó. Így talán nem meglepő, ha szakmai szemmel is kritikus hozzáállással tekintünk az újonnan felállítandó európai szuperügyészség megalakulási folyamatára.
Az Európai Ügyészség alapgondolatát az EU Zöld könyve (2001) rögzítette, és a felállításának jogi hátterét a 2007 decemberében aláírt lisszaboni szerződés hozta létre.
A tervek szerint a hivatal normahátterét 2020-ig véglegesítenék, és legkésőbb 2021 elején megkezdődhet a működés, miközben a főügyészt és az európai ügyészeket várhatóan már jövőre kinevezik.
Az Európai Parlament LIBE-bizottsága tavaly ősszel azon szempontok mentén támogatta a szervezet felállítását, hogy a nemzeti bűnügyi nyomozóknak sokszor nincsenek meg az eszközeik arra, hogy határokon átnyúló ügyeket vizsgáljanak, a jelenleg az EU-ban működő bűnüldöző szervezeteknek pedig nincs felhatalmazásuk arra, hogy bűncselekményeket göngyölítsenek fel az egyes tagállamok szintjén.
Tény ugyanakkor, hogy a hágai székhelyű, 250 fővel működő Eurojust az Európai Unió egyik ügynöksége, amely a bűnügyekben való nemzetközi igazságszolgáltatási együttműködést koordinálja, a szintén Hágában székelő Europol, más néven az Európai Rendőrségi Hivatal pedig az Európai Unión belüli rendőrségi együttműködés legfontosabb intézménye. Utóbbi intézmény megközelítőleg ezer fővel dolgozik, és még nem tettünk említést az Európai Csalás Elleni Hivatalról, amely szintén az Európai Unió pénzügyi bűncselekményeket vizsgáló ügynöksége.
A fenti felsorolás már önmagában generálja azt a jogosnak tűnő kérdést, hogy miért van szükség egy újabb szervezetre, amikor csupán az Eurojust költségvetése majdnem ötvenmillió euró volt 2017-ben.
Ha megvizsgáljuk a csúcsügyészség tervezett hatáskörét, számos érdekességre lelhetünk. Az unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel kapcsolatban az Európai Ügyészség hatáskörének fő szabályként elsőbbséget kell élveznie a nemzeti hatáskörigényekkel szemben, hogy az ügyészség uniós szinten biztosítani tudja a nyomozások és a vádhatósági eljárások következetességét és elláthassa azok irányítását. Ilyen bűncselekmények esetén a tagállami hatóságok addig nem intézkedhetnek, amíg az ügyészség nem dönt arról, hogy nyomozást indít-e, kivéve ha sürgős intézkedés megtételére van szükség.
Többek között akkor tekintendő úgy, hogy egy adott eset uniós szinten kifejtett hatással jár, ha a bűncselekmény nemzetközi jellegű és nemzetközi méreteket ölt, ha a bűncselekményben bűnszervezet vesz részt, vagy ha az adott típusú bűncselekmény súlyosan fenyegetheti az unió pénzügyi érdekeit.
Az Európai Ügyészség és a nemzeti hatóságok között az unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni küzdelem terén az Európai Ügyészségnek joga van ügyeket saját hatáskörbe vonni, vagyis e tekintetben az eljáró hatóságok megállapított sorrendje (hierarchikus logika) érvényesül. A hatáskörbe vonás azt jelenti, hogy az ügyészség beleszólhat a nemzetállami büntetőeljárásokba (vagy mint lentebb láthatjuk, a nemzeti hatóságoknak tágan kell majd értelmezniük a bejelentési kötelezettségüket az ügyészségnek).
A tagállamok nemzeti hatóságainak emellett létre kell hozniuk egy olyan rendszert, amely biztosítja azt, hogy maradéktalanul teljesíthessék az Európai Ügyészség irányában fennálló tájékoztatási kötelezettségüket, amennyiben a hatáskörébe tartozó bűncselekmény gyanúját észlelik. A tagállamok maguk döntenek arról, hogy közvetlen vagy központosított rendszert hoznak-e létre.
A bejelentési kötelezettséget tágan kell értelmezni, tekintettel arra, hogy a nemzeti hatóságok azokat az eseteket is bejelentsék, amikor még nem minden kritérium állapítható meg azonnal (például a károkozás mértéke vagy az alkalmazandó szankció).
Kijelenthető ugyanakkor, hogy hibás az egész koncepció kiindulópontja: a folyamatot elindító lisszaboni szerződés szabályozásának súlyos hibája, hogy nem konkrét, a nemzeti büntetőtörvényekben meghatározott bűncselekményeket tartalmaz, hanem csak viszonylag tágan és homályosan meghatározott bűncselekményi kategóriákat, a tíz felsorolt bűncselekmény közül a hatályos magyar Btk. (2012. évi C. tv. a büntető törvénykönyvről) mindössze hármat nevesít kifejezetten: az emberkereskedelmet (Btk. 192. paragrafus), a tiltott kábítószer-kereskedelmet (Btk. 176–177. paragrafus) és a pénzmosást (Btk. 399–400. paragrafus).
Le kell szögezni továbbá, hogy az EU által is deklaráltan nincsen egységes feltételrendszer a büntetőjog területén, a bizottság ezért közös büntetőjogi minimumszabályokat határozna meg. Például még mindig vannak különbségek a tagállami jogszabályok között. Uniószerte igen eltérő a vonatkozó bűncselekmények – például a sikkasztás vagy a hatáskörrel való visszaélés – fogalommeghatározása, az ilyen cselekmények esetében kiszabható szankciók, valamint a bűncselekmények elévülési ideje.
A korrupcióellenes szabályok alkalmazásában a „köztisztviselő” fogalmának eltérő meghatározásával így egyes tagállamokban egy adott cselekmény büntetlenséget élvez, miközben ugyanazért a tettért máshol büntetőjogi szankciót alkalmaznak az elkövetővel szemben.
Egyes tagállamokban a vállalatvezetők és jogi személyek büntetőjogi felelősséggel tartoznak a vállalkozás nevében elkövetett jogsértő magatartásokért, más tagállamokban ilyen felelősség nem terheli őket. Az összeférhetetlenség fogalmának meghatározása értelmében például egyes tagállamokban valamely közbeszerzés kedvezményezettje részt vehet az ajánlattételi felhívás megszövegezésében anélkül, hogy ezzel bűncselekményt követne el.
Összességében az Európai Ügyészség és működési mechanizmusai mindenképpen korlátoznák az államok nemzeti szuverenitását a büntetőjog területén, és az Európai Unió mostani vezetése lényegében szupranacionális büntetőjog-alkotási hatáskört kreálna saját intézményének.
A fő probléma ugyanakkor, hogy miközben az EU a permanens kísérletezgetés állapotában leledzik, az európai polgárok biztonságát ténylegesen veszélyeztető – valóban határokon átívelő – terrorizmus, a szervezett bűnözés, a kiberbiztonsági fenyegetések, az illegális migráció és az iszlám radikalizmus felkészült és modern rendvédelmi bűnüldözési szisztémát és megoldásokat követelne meg. És a fenyegetés összeurópai megoldásának terve tegnapra kellett volna.
A szerző alkotmányjogász
